Según el artículo 13 del tratado de la OTAN, cualquier miembro puede retirarse con un aviso de un año de antelación. Activar esta cláusula podría ser una medida de poder atractiva para el presidente, ya que mantendría formalmente abiertas todas las opciones mientras se inicia una cuenta regresiva de doce meses para la retirada, lo que ejercería una enorme presión sobre Europa.
Durante su primer mandato, Trump arremetió contra la OTAN por su gasto en defensa. Sus amenazas impulsaron a sus aliados a aumentar el gasto, pero también despertaron el temor de que abandonara la alianza por completo.
Entran en escena los senadores Marco Rubio (republicano por Florida) y Tim Kaine (demócrata por Virginia, excompañero de fórmula de Hillary Clinton), quienes, anticipando un segundo mandato de Trump, incorporaron una cláusula adicional a la Ley de Autorización de Defensa Nacional (NDAA) del Año Fiscal 2024. Promulgada por el presidente Biden, esta ley exige que cualquier presidente obtenga la aprobación de dos tercios del Senado para retirarse de la OTAN y prohíbe la financiación para cualquier salida unilateral.
La legalidad de la cláusula adicional de la NDAA es una zona gris constitucional. El artículo II de la Constitución de EEUU faculta al presidente a celebrar tratados con el consentimiento del Senado, pero no dice nada sobre su revocación. El precedente histórico se inclina hacia la libertad ejecutiva: los presidentes han abandonado durante mucho tiempo los tratados en solitario, alegando la primacía en política exterior. En 1979, en el caso Goldwater contra Carter, la Corte Suprema eludió la cuestión de si Carter podía rechazar un tratado con Taiwán por sí solo, considerándolo una lucha política no apta para arbitraje judicial.
Los académicos están divididos:
- Algunos dicen que la aprobación de un tratado por el Senado implica un papel en la terminación
- Otros sostienen que el timón de los asuntos exteriores del presidente no tiene restricciones
La salida de Trump del Tratado de Cielos Abiertos de 2018 ofrece una estrategia. Ese pacto permitía a las naciones sobrevolar el espacio aéreo de las demás para mayor transparencia, pero Trump se retiró, desestimando una cláusula similar de la NDAA de 2019 que requería un aviso al Congreso con 120 días de anticipación. Su equipo y la Oficina de Asesoría Jurídica (OLC) la calificaron de una restricción inconstitucional al poder ejecutivo. El Congreso debatió una posible demanda, pero finalmente no la presentó. La cláusula adicional de la NDAA de 2024 de la OTAN, aunque más estricta con su prohibición de financiación, podría correr la misma suerte.
Si Trump intentara retirarse de la OTAN sin aprobación, el Congreso podría votar a favor de presentar una demanda, pero no está claro si una Cámara de Representantes y un Senado controlados por los republicanos desafiarían al líder de su partido. La legitimación para presentar una demanda no está garantizada y los tribunales podrían negarse a intervenir en esta disputa entre el ejecutivo y el legislativo. Incluso si se impugnara, el plazo de un año para la retirada podría agotarse antes de que se dicte una sentencia, lo que dejaría a la OTAN en el limbo.
Con cláusula adicional o sin ella, Trump aún tiene opciones para doblegar a la OTAN a su voluntad. Podría declararla inconstitucional, notificar a la OTAN su retirada y desafiar al Congreso a actuar. El precedente de Cielos Abiertos sugiere que podría prevalecer, especialmente si los republicanos dudan en demandar.
Como opción secundaria, podría restringir la participación estadounidense sin renunciar formalmente. Dado que el pago anual en efectivo de U$S 600 millones representa menos del 1% de la contribución total de EEUU, Trump podría cerrar bases, reducir drásticamente el número de tropas, limitar los ejercicios militares o limitar el intercambio de inteligencia, eliminando así el compromiso de EEUU, aunque permaneciendo en la alianza nominalmente.
Tercera opción: derogar la cláusula adicional por completo. Como se trata de una disposición legal y no de una cláusula de tratado, se puede deshacer con una mayoría simple en ambas cámaras en lugar del requisito de dos tercios. Como los republicanos controlan el Congreso, esta derogación podría aprobarse si Trump presiona para que se apruebe, aunque corre el riesgo de distanciarse de los halcones republicanos afines a la OTAN.
La cláusula de Rubio sobre la NDAA parece sólida, pero se tambalea ante el escrutinio constitucional y el manual de estrategias de desafío de Trump. En la práctica, el arsenal de Trump (retirada unilateral, limitación de facto o derogación legislativa) sugiere que puede aflojar la mayoría de los nudos que ataron Rubio y Kaine.
La saga de Cielos Abiertos demuestra que, en la práctica, el presidente puede superar incluso las barreras legislativas explícitas para la terminación del tratado. Mientras Trump vuelve a considerar la OTAN, las ataduras de Rubio parecen frágiles.