Tras la victoria del presidente electo Donald Trump, un escéptico de la OTAN, los partidarios de la alianza se sienten reconfortados por una ley estadounidense de un año de antigüedad que dice que no puede retirarse a menos que el Congreso lo apruebe.
Pero Trump puede tener una forma de evitarlo, y es un método que ya ha utilizado antes.
En 2023, los senadores Tim Kaine (demócrata por Virginia) y Marco Rubio (republicano por Florida) redactaron una ley que exige que cualquier decisión presidencial de abandonar la OTAN tenga que contar con la aprobación de dos tercios del Senado o ser autorizada mediante una ley del Congreso. Los legisladores aprobaron la medida como parte de la Ley de Autorización de Defensa Nacional del año fiscal 2024, que el presidente Joe Biden convirtió en ley.
Los expertos legales advierten que Trump podría intentar eludir la barrera de protección del Congreso respecto de la OTAN, citando la autoridad presidencial sobre política exterior, un enfoque que utilizó antes para eludir las restricciones del Congreso al retiro del tratado.
La ley “no es hermética”, dijo Scott Anderson, académico de Brookings Institution y editor principal de Lawfare, que ha abogado por restricciones más firmes para que un presidente abandone la OTAN. Lo que sí hace, dijo, es crear un conflicto constitucional directo con el Congreso si un presidente intenta retirarse.
“Esto no es algo sencillo, se trata de que el Congreso te diga que no puedes hacer esto, y si ignoras al Congreso, vas a tener que luchar contra nosotros en los tribunales por ello”, dijo Anderson.
Si Trump simplemente declarara que se retira de la alianza, no está claro si el Congreso tendría la capacidad legal para demandarlo por ignorar la ley, según Curtis Bradley, profesor distinguido de la Cátedra Allen M. Singer en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chicago.
La Corte Suprema ha sostenido en general que los conflictos institucionales entre los poderes son cuestiones políticas que se resuelven mejor a través del proceso político y no mediante la intervención judicial.
“Para que se litigue el asunto, tendría que haber alguien con legitimidad para presentar una demanda”, dijo Bradley en un correo electrónico. “La única parte que se me ocurre que podría tener legitimidad sería el propio Congreso, pero no está claro que los republicanos en el Congreso (que al menos controlarán el Senado) apoyen una demanda de ese tipo”.
Anderson dijo que los legisladores deberían fortalecer la ley agregando lenguaje que autorice explícitamente los litigios, lo que mejoraría las posibilidades del Congreso de establecer legitimación ante los tribunales.
También explica que, si bien el Congreso tiene la mayor legitimidad para presentar una demanda por la retirada presidencial de la OTAN, los miembros de las fuerzas armadas o los particulares (como los estadounidenses que poseen propiedades en los países de la OTAN) pueden tener argumentos potenciales, pero estos son menos seguros. Otra posibilidad, dijo, es que una de las cámaras intente presentar una demanda, si ambas no se ponen de acuerdo.
Incluso si la Corte Suprema asumiera el caso, no está claro quién ganaría, porque la cuestión constitucional es turbia. El Congreso nunca ha presentado un desafío legal directo a un presidente que se retira de un tratado.
«Es un terreno jurídico muy controvertido y no está 100 por ciento claro», dijo Anderson.
Eso no significa que la retirada, si Trump pudiera hacerlo, se produciría rápidamente. Según el tratado de la OTAN, un estado miembro tendría que presentar una “notificación de denuncia” para informar a los demás miembros de la decisión. La membresía del país no terminaría oficialmente hasta después de un período de espera de un año.
Mientras tanto, Trump podría debilitar a la OTAN sin abandonarla formalmente. Los legisladores demócratas han advertido que podría negar el apoyo estadounidense al retener embajadores o impedir que las tropas participen en ejercicios militares. Si bien varios legisladores pidieron en febrero nuevas medidas legislativas para protegerse contra estos riesgos, desde entonces no se ha materializado nada serio.
“Tras las amenazas de Trump en su primer mandato, el Congreso, reconociendo la importancia vital de la OTAN, actuó de manera bipartidista para evitar que futuros presidentes se retiraran unilateralmente”, dijo en una declaración el senador Chris Van Hollen (demócrata por Maryland), miembro del Comité de Relaciones Exteriores del Senado. “Si bien Trump puede recurrir a sus viejos trucos, seguiremos trabajando para apuntalar la OTAN y estaremos listos para luchar contra cualquier intento de socavar la fortaleza de esta alianza”.
Kaine, uno de los autores del proyecto de protección de la OTAN, criticó la retórica de Trump sobre la alianza y argumentó que Estados Unidos “está más seguro cuando unimos fuerzas con nuestros aliados”.
“Los comentarios despectivos de Donald Trump sobre la OTAN son inquietantes, y mi esperanza es que la legislación que aprobamos garantice que EEUU continúe participando en esta alianza crucial”, dijo Kaine en una declaración.
Cuando se le pidió que comentara, la portavoz de Trump, Karoline Leavitt, dijo en una declaración: “El pueblo estadounidense reeligió al presidente Trump porque confía en él para liderar nuestro país y restablecer la paz a través de la fuerza en todo el mundo”.
No sería la primera vez que el equipo de Trump ignora los requisitos legales para retirarse del tratado.
En 2019, en medio de un debate sobre el Tratado de Cielos Abiertos, el Congreso incluyó una disposición en la Ley de Autorización de Defensa Nacional del año fiscal 2020 que exige que el secretario de Defensa y el secretario de Estado notifiquen al Congreso al menos 120 días antes de retirarse. El pacto de 34 naciones permitió vuelos de vigilancia recíprocos entre los miembros para monitorear las fuerzas militares y el armamento.
Los defensores del control de armas y los internacionalistas en el Congreso apoyaron el Tratado de Cielos Abiertos porque, con Rusia y países como Estados Unidos, el Reino Unido y Francia como partes, promovía la transparencia y la confianza. Pero la administración Trump y algunos republicanos en el Congreso argumentaron que Rusia lo estaba violando y que la tecnología de imágenes satelitales volvía obsoletos los vuelos.
En mayo de 2020, la administración Trump anunció su intención de abandonar el Tratado de Cielos Abiertos e ignoró los requisitos legales de notificación. La Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia, en ese momento dirigida por el fiscal general adjunto Steven Engel, emitió una opinión en la que sostenía que los requisitos de notificación infringían la autoridad constitucional del presidente en materia de asuntos exteriores.
“El poder del Presidente para retirarse de los tratados se deriva de su papel constitucional como ‘único órgano de la nación en sus relaciones externas’, lo que le otorga discreción para conducir los asuntos exteriores e implementar o terminar los tratados sin restricciones del Congreso a las decisiones diplomáticas”, escribió Engel en los últimos días de la administración.
Cuando se le preguntó sobre las barreras del Congreso a la salida de un presidente de la OTAN, Bradley dijo que el argumento de la administración Trump en 2020 de que el Congreso no tiene autoridad regulatoria no es necesariamente sólido porque el Congreso tiene un historial de regular tratados.
«Creo que debería haber una gran carga sobre los presidentes para demostrar que una ley es inconstitucional antes de actuar para ignorarla, dado que nuestros controles y equilibrios dependen de que los presidentes tengan que cumplir la ley, y no creo que esa carga se haya cumplido aquí», dijo.
Un portavoz de la OTAN no respondió a una solicitud de comentarios.
Como la OTAN funciona con la confianza de los aliados, ex funcionarios de la alianza dijeron que dar señales de salida es lo mismo que irse. “De hecho, el día que se envía la carta, en cierto modo entra en vigencia de inmediato”, dijo Camille Grande, ex secretario general adjunto de la OTAN y ahora miembro destacado de políticas en el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores. “Porque lo que estás diciendo es ‘ya no estoy comprometido’”.
Más allá de los aspectos legales de la retirada, EEUU tendría que decidir qué hacer con los más de 100.000 soldados estadounidenses estacionados en Europa, una cifra que ha aumentado en un quinto desde la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia hace más de dos años. El Departamento de Defensa también podría tener que retirarse de la estructura de mando militar de la OTAN, que ha estado dirigida por un general estadounidense desde su creación bajo el entonces general Dwight Eisenhower en 1949.
“No estamos teniendo una discusión en un momento de mucha calma, en el que hay un tipo en la Casa Blanca que no cree firmemente en las alianzas y en la OTAN a la antigua usanza”, dijo Grande. “Tenemos una guerra en Europa. Tenemos una preocupación seria por muchos europeos de que la confrontación con Rusia pueda escalar de alguna forma, y entonces ¿Dónde estamos?”.
Durante su primer mandato, Trump criticó repetidamente a los aliados de la OTAN por no cumplir con los objetivos de gasto en defensa, sugiriendo abiertamente una reducción del apoyo estadounidense e incluso insinuando una retirada. En un mitin este año, recordó haberles dicho a sus aliados: “Si no pagamos, ¿nos van a proteger de todos modos?… Absolutamente no”.
Trump no ha dicho públicamente que se retirará de la OTAN, pero al parecer lo ha discutido en privado en repetidas ocasiones . En la campaña electoral dijo que “alentaría” a Rusia “a hacer lo que les dé la gana” con los aliados de la OTAN que no gastan lo suficiente en defensa.
En 2020, Trump le dijo a la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, que Estados Unidos no saldría en defensa de Europa si esta fuera atacada, informó POLITICO. Trump ha dicho que los países de la OTAN gastaron posteriormente «miles de millones y miles de millones» de dólares en sus defensas a raíz de su amenaza.
Aunque los críticos argumentan que la fuerte retórica está socavando la alianza, algunos republicanos la ven como una presión efectiva que impulsó a los miembros de la OTAN a aumentar la financiación militar.
Tanto Trump como los partidarios de la OTAN subrayan la necesidad de que los aliados cumplan con los objetivos de gasto en defensa, pero Trump a veces lo ha presentado como una condición para el apoyo de EEUU. Esos aliados parecen confiar en la ley para impedir que Trump adopte medidas extremas.
“El Congreso aprobó una ley según la cual no se puede abandonar la OTAN sin el consentimiento del Congreso”, dijo el ex secretario general de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, en una entrevista el miércoles. “Y durante mi visita al Congreso de EEUU, he visto un apoyo bipartidista muy fuerte a la OTAN y a la permanencia en la OTAN. Obviamente, un presidente estadounidense puede, como comandante en jefe, hacerle la vida difícil a la OTAN, pero ¿ver a EEUU abandonar la OTAN? No”.